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中国建筑业信息化发展:政策文本分析的视角论文

发布时间:2018-12-21 13:31:08 来源:职称论 我要评论














职称论(zhichenglun.com):
 
摘  要:建筑业信息化的新生态打破了传统建筑业的保守格局,为建筑业的转型升级注入新的活力。为分析建筑业信息化的发展趋势,以 2003 年、2011 年、2016 年发布的建筑业信息化发展纲要为研究对象,采用政策文本综合分析法构建了涵盖政策价值、政策主体、政策客体以及政策内容的政策文本分析框架,从上述四个方面分析建筑业信息化发展纲要的内涵意义。分析发现基于共享、集成、效率的价值原则,建筑业信息化发展纲要将政策主体划分为决策主体、执行主体以及监管主体, 界定专项信息技术、信息化标准为政策客体,完成建筑业信息化发展纲要内容的构建。

关键词:建筑业信息化;政策文本分析法;政策价值;政策内容

The Informationization Development of the Construction Industry in China: From the Perspective of Policy Text Analysis
WU Shao-yan,ZHOU Shan,DENG Jiao-jiao

(School of Management,Tianjin University of Technology,Tianjin 300384,China)

Abstract:The development of information technologies has broken the conservative pattern of the traditional construction industry and injected new vitality into the transformation and upgrading of this industry. In order to investigate the development trend of the informationization in the construction industry,this paper establishes a policy analysis framework containing policy object,policy value and policy subject by analyzing the policy texts in 2003,2011 and 2016 respectively. Based on the principles of efficiency, sharing,and integration,the results show that the main body of policy were divided into three subjects in the outline of the informationization of the construction industry, they are the decision makers,the executors, and the supervisors. The information technology and information standard are defined as policy objects. The outline of the informationization in the construction industry is developed.
Keywords:the informationization of the construction industry;policy text analysis method;policy value;policy content

进入 21 世纪以来,以数字化、电子化和网络化为主要特征的信息化在全世界范围内引发深刻变革,重塑了世界经济发展的新格局,并改变了全球社会经济运行的本质[1]。信息化的发展水平已成为决定国家生产力发展水平、衡量一国综合国力以及国际竞争力的重要标志[2]。在此背景下,信息化的发展浪潮正迅速改变我国建筑业的面貌。建筑业组织信息沟通方式由链式转向平面式[3]、招标方式由纸质招标逐步迈向电子招标[4]、计算机辅助技术普遍应用于建设项目管理[5]等,这些信息化建设举措作为建筑业转变发展方式的重要基础,推动了建筑业信息化的发展。

自 2003 年以来,我国相继发布了《2003~2008 年全国建筑业信息化发展规划纲要》(以下简称“纲要一”)、《2011~2015 年建筑业信息化发展纲要》(以下简称“纲要二”)及《2016~2020 年建筑业信息化发展纲要》(以下简称“纲要三”),成为政府层面的规划“蓝图”。3 个纲要作为公共政策,是国民经济宏观调控的手段[6],对其加以解读是研究建筑业信息化不可或缺的部分。对纲要进行全面系统的分析,有利于从全局上把握政府推动建筑业信息化的宏观指导战略,有利于为政策相关主体提供指导性建议,进而促进相关部门及有关企业准确把握推动建筑业信息化的工作部署及主要任务,为进一步推动建筑业信息化提供基础准备。有鉴于此,本文采用政策文本综合分析的方法,构建以政策价值、政策主体、政策客体以及政策内容为核心要素的分析框架,对建筑业信息化纲要进行系统分析。

1研究方法与分析框架

建筑业信息化政策作为政府主动干预建筑业事务的“看得见的手”,是政府为了实现建筑业信息化的目标而对建筑领域管理、运作进行指导和管制的各种政策的总和,通常表现为一系列的法律、法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例以及规章等。通过对不同阶段建筑业信息化政策的分析与比较,可迅速掌握政策演进、发展脉络以及国家的指导方向。政策文本分析过程具有相当的能动性,需要借助客观而有效的方法来提高分析的解释力[7],而政策文本分析法就是有效剖析政策文本的重要方法之一[8],政策文本分析法包含 3 种类型: 一是定量分析,其典型做法是将政策文本中的相关内容按年度分布、主题词词频以及发文单位等方面进行统计分析,重在厘清政策文本中的某些规律性现象或特征表象;二是定性分析,一般表现为对政策文本进行话语性剖析[9],旨在从某一视角出发, 了解不同种类文本的构成情况;三是综合分析,即将文本的定量分析与定性分析相结合[10],以政策文本的相关条款作为分析单位,整理归纳政策文本内容的内涵意义。本文运用政策文本综合分析法,从政策价值、政策主体、政策客体以及政策内容方面出发,构建政策文本分析框架(见图 1),对建筑业信息化的 3 个纲要进行系统分析。

从公共政策分析系统的角度,政策文本一般包含政策主体、政策客体、政策规定性等要素[11],结合发展纲要提炼出涵盖政策价值、政策主体、政策客体以及政策内容的基本分析框架,4 个构成要素相辅相成,统一于建筑业信息化政策文本分析框架内。不同元素之间有着密不可分的关系,交叉发挥作用。纲要的政策价值由共享、集成以及效率的理念构成;决策主体、执行主体(工程总承包类企业、勘察设计类企业、施工类企业)以及监管主体(行业监管部门)共同作为政策主体;具体实施策略如专项信息技术、信息化标准等成为政策客体,最终将政策主体、政策客体统筹于发展纲要的政策内容中,具体包括企业信息化、行业监管与服务信息化、专项信息技术应用、信息化标准。

2建筑业信息化发展纲要的核心要素分析

2.1建筑业信息化发展纲要的价值分析
政策文本中的政策价值是一种在文本中具有指导意义并能够反映事物本质的属性[12],是政策文本价值观的具体体现,中心问题是用什么标准证明政策行为的正确、有益或公正[13]。建筑业信息化发展纲要的颁布本质上是一个价值选择与分配的过程,因此,政策价值是发展纲要政策最基本的、处于核心位置的要素,发展纲要政策内容的制定、执行和评估都以其为导向和标尺。建筑业信息化发展纲要是建筑业管理部门在特定社会环境和信息化发展背景下具有特定价值导向和利益取向的理论建构,是对发展纲要价值观进行权威性配置的过程[14],也是对价值观的可操作性表述。分析不同时期建筑业信息化发展纲要,可抽象出建筑业在信息化建设方面致力于实现共享、集成、效率的价值理念。

2.1.1共享理念
信息共享是以项目为中心,实现项目各参与方之间的信息交流,以利于降低成本,建立节约型社会,符合社会可持续发展的理念。纲要一中提出CAD 技术可以实现工程总承包类、施工总承包类等建筑企业以项目核心业务为中心的信息共享,重点关注设计阶段的信息共享性与复用性。

随着专项信息技术水平的提升,尤其是 BIM 技术的广泛应用,纲要二倡导借助 BIM 技术构建建设项目全生命周期的信息平台。重点关注专项信息技术与企业管理相结合前提下的信息共享,并以此为基础实现对项目核心业务为中心的信息化建设的技术支撑,以期进一步实现建筑企业间的信息共享。

纲要三强调基于集成的互联网技术实现从业人员、建筑企业、行业监管与服务等不同层面的全面信息共享理念,更关注整个建筑行业的信息共享。其重点还是以项目建设为核心,实现勘察设计知识共享、企业与项目其他参与方的信息数据共享、劳务人员信息共享等建筑业信息化的建设,最终实现行业数据的共享理念。

2.1.2集成理念
建筑业信息化发展纲要中反复强调集成的重要性,主要包括两层含义:即技术的集成和技术与企业管理的集成。
纲要一中提出了围绕核心业务,充分利用信息技术和应用集成的理念,以效益为重,不求全局集成,重点实现工程设计的集成化系统。基于 BIM、GIS、物联网等信息化技术的集成化发展,为建立新的企业管理模式提供了可能性。纲要二强调结合企业需求,发展专项信息技术与企业管理的集成应用,包括工程总承包类、勘察设计类以及施工类企业,逐步实现企业管理与主营业务的信息化。借助“BIM+”融合趋势的发展,特别是面对新兴的城市地下综合管廊类项目,纲要三提及专项信息技术的集成将服务于建设项目的全过程,以实现智慧建造和智慧企业的发展。同时可以完善建筑行业诚信管理信息,实现建筑企业、从业人员诚信信息和项目信息的集成化信息服务。

2.1.3效率理念
纲要一中提及推进建筑业信息化建设、加快与国际先进技术接轨的步伐,明确指出国家重视建筑业信息化的建设效率,必须加快建筑业信息化建设的步伐。纲要二进一步强调“加快推广专项技术在勘察设计、施工和工程项目管理中的应用,改进传统的生产与管理模式,提升企业的生产效率和管理水平”,具体明确要求加快企业信息化的建设。

从中央到地方各级政府都积极鼓励建立建筑业信息化体系,但是当政府追求的远期目标与企业追求的短期目标存在冲突时[15],企业的传统管理路径依赖性会使得信息化建设的效率受到影响。因此,纲要三提出“加快完善相关配套政策措施”,明确表明建筑业信息化的范围逐渐扩大化。3 个“加快”,更具体明确地体现了发展建筑业信息化的紧迫性,政府要求加快建筑业信息化的建设效率。

2.2建筑业信息化发展纲要的政策主体分析
将建筑业信息化发展纲要的政策主体仅仅理解为决策主体(国家或政府)的认识过于片面,纲要的政策主体还应包括作为执行主体的建筑企业, 以及作为监管主体的行业监督部门。故纲要提及的政策主体是政策运行过程中决策主体、监管主体和执行主体的统称,三类主体体现了“谋”与“断” 的分工,不可或缺。决策主体主要发挥核心领导作用,以明确政策的目的性和权威性;执行主体和监管主体作为纲要的践行者,其主要职责在于保障相关要求科学和客观地执行。这种政策主体划分不仅有利于建立完善的政策体制;更重要的是有利于保持不同主体之间适度的张力,代表和表达各方不同的利益,然后在整合的基础上形成合理的价值取向,有利于保证政策颁布和实施的有效性。

建筑业信息化是以建设项目为核心的信息化耦合结果,建筑业主要涵盖建筑企业和行业监管部门两大角色。

决策主体颁布建筑业信息化纲要旨在为行业服务和谋利,纲要契合了 3 个方面的发展需要:一是贯彻落实国家信息化战略的需要;二是顺应信息技术发展趋势的需要;三是助力建筑业改革创新发展的需要,为建筑业信息化的发展提供坚实的后盾。执行主体主要包括勘察设计类企业、施工类企业以及总承包类企业,是建筑业信息化建设的主要参与者,积极建设完善信息化系统,以达到为自身谋取更多利益的目的。政策监管主体是作为政府代表的行业监督部门,对政策执行主体完成建设项目的过程及结果有引导监督的作用。同时行业监督部门作为最主要的信息收集者和拥有者,利用信息化平台的设立有利于加强市场服务和监管体系的信息化,是建设建筑业信息化的保障部门。

2.3建筑业信息化发展纲要的政策客体分析
建筑业信息化发展纲要中提及的政策客体包括专项信息技术、信息化标准,属于建筑业信息化发展的硬件设施。专项信息技术是收集整理建设项目数据的工具,具体建设项目的信息化依托于专业信息技术来实现,建筑企业一般通过购买服务的方式实现信息技术与业务的融合。除此之外,为有效贯彻及落实建筑业信息化建设、满足各项目信息数据的共享理念,建筑业信息化标准的制定是极其重要的环节。

21 世纪初期专项信息技术的优势开始在建筑领域崭露头角,3 个纲要的颁布均体现了建筑业信息化顺应了专项信息技术的发展趋势。专项信息技术的运用改变了建筑领域的生产运作方式。纲要一中明确提出运用信息技术改造和提升建筑业技术手段和生产组织方式,重点关注建筑业信息化基础建设。“十二五”期间,BIM 技术的迅速发展带动了建筑领域生产模式和组织方式的变革,纲要二依据当时国内信息化技术发展趋势,从 BIM 技术、电子交付与存档、协同、移动通讯、4D 项目管理、可视化与虚拟现实等方面提出了指导意见。纲要三新增了行业与服务信息化的内容,体现了政府推进提高行业信息化水平的工作思路。可见,3 个纲要共同强调建筑业信息化标准的重要性,是建筑业信息化持续健康发展的保护伞。

2.4建筑业信息化发展纲要的政策内容分析

2.4.1建筑业信息化发展纲要的指导思想
在建筑业信息化建设初期,纲要一以信息技术与传统建筑产业结合的指导思想将基于互联网的协同应用系统和建筑企业信息化的关键技术列为信息化的重点发展方向,以期全面提高建筑业信息化总体应用水平。“十二五”期间,在建筑业信息化发展已有一定水平的情况下,纲要二以利用信息化推动传统建筑业发展为指导思想,以进一步促进建筑业技术进步和管理水平的提升为发展方向。纲要三更进一步强调塑造建筑业新业态的指导思想, 打破了信息化建设囿于某一层面的局限性,重点以推动信息技术与建筑业发展的深度融合、实现建筑业信息化的全面建设的发展方向。

2.4.2建筑业信息化发展纲要的发展目标
建筑业信息化发展纲要在不同背景下所追求的目标是不同的。
(1)能力要求。纲要一期望借助建筑业信息化提升建筑业的核心竞争能力,纲要二的发展目标提升至实现建筑业信息化的普及应用能力,而纲要三以建立信息服务能力为最终目标,体现出纲要由点到面逐步扩展建筑业信息化的能力建设。
(2)软件推广。纲要一要求促进建筑业软件产业化,重点关注相关软件的学习运用。纲要二进一步要求建设具有自主知识产权软件的信息产业化,纲要三则要求实现信息技术集成应用的突破, 不仅仅停留在学习国际先进水平技术的平台上,更关注国内自身信息技术软件的开发与应用。
(3)阶段性目标。纲要一以实现信息化基础建设为主,纲要二在纲要一的基础上将实现设计施工一体化的信息化建设作为阶段性目标,纲要三提出的目标要求更加明确,即初步建成一体化行业监管和服务平台。3 个纲要的发展目标总体上展现了我国建筑业信息化从无到有,从“跨越式发展”至“逐步普及应用”,最终旨在实现“一体化建设”的发展历程,体现出建筑业信息化的建设是一个科学规划、循序渐进的过程。

2.4.3建筑业信息化发展纲要的主要任务
(1)企业信息化。纲要一中强调工程总承包类企业和施工总承包类企业的信息化发展规划,其他类的建筑企业可参照执行,重点建设网络平台、工程设计集成系统、综合项目管理系统和经营管理信息系统(一个平台三大系统),主要以建设建筑业企业信息化基础为目标。随着 BIM 技术的开发, 应用 BIM 技术的协同设计能力能够解决工程勘察过程中成果可视化弱的问题,提高了勘察设计类企业的产出能力,运用信息技术改变了传统勘察设计类企业的生产运作方式,故而纲要二增加了勘察设计类企业的信息化建设的相关内容。施工类企业、工程总承包类企业在纲要一基础信息化建设的基础上,借助专项信息技术的普及应用,强调了信息化与建筑企业管理层面的相融合,以提高企业的管理能力以及优化核心业务能力为目标。纲要三强调进一步推进相关信息技术与勘察设计类企业、施工类企业、工程总承包类企业管理的深度融合,以信息技术集成为前提,提升企业管理信息化系统的集成应用水平,实现与企业管理信息系统的一体化应用。
(2)行业监管与服务信息化。纲要一强调政府可以通过建设电子政务即政府机关内部办公业务网、以互联网为依托的公众信息服务网、办公业务资源网、建筑业的电子信息资源库(三网一库),有利于显著提高政府的工作效率和质量。纲要三呼应了建筑业信息一体化的集成建设目标,将行业监管与服务信息化的建设作为建筑业信息化建设的主要任务之一,完善了对建筑市场、建设项目、重点工程、建筑产业现代化等的行业信息共享与服务的监管目标,有利于建筑业信息化健康、快速的发展。
(3)专项信息技术应用。借助政策文本定量分析法,统计 3 个纲要中所提及的专项信息技术出现的频率(见图 2),解析 3 个纲要所处不同阶段的信息化导向程度,以利于建筑企业掌握前端技术的推行状态。
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建筑业信息化是一个动态的历史进程,是信息技术与建筑业不断融合发展的过程。根据图 2 专项信息技术的统计分析,可以发现 3 个纲要涉及的专项信息技术在建筑领域所产生的影响分别对应了起步、应用、整合 3 个阶段。

依据图 2(a),在起步阶段专项信息技术与建筑业信息化的融合是以 CAD 技术为中心,仅作为一种辅助工具协助进行建筑业信息化的建设。自2000 年建筑设计借助 CAD 技术实现了“甩掉图板” 的目标后,CAD 技术的广泛应用为实现建筑业信息化奠定了基础,依托于 CAD 技术的协同设计及智能化技术迅速发展起来,主要是依靠学习先进技术完成了建筑业信息化的初步建设。

依据图 2(b),普遍使用 BIM 技术来提升质量和提高管理效率,是应用阶段专项信息技术与建筑业信息化融合的主要体现。建筑企业可以通过引入专项信息技术来改变传统管理方法,支持企业信息化发展。即以 BIM 技术为依托,借助 4D 项目管理、移动通讯、无线射频、虚拟现实等技术的应用,实现信息技术的独立开发应用,完成建筑业信息化的普及应用。

依据图 2(c),整合阶段专项信息技术与建筑业信息化的融合主要体现为促进专业能力发展和基于信息化环境的数据整合创新。以 BIM 技术、大数据、物联网、云计算、智能化为主的信息集成技术,符合技术时代的发展趋势,展现出建筑业信息化是符合时代潮流之举。

信息化标准。为促进建筑业信息化的统一管理、资源共享以及信息交换与服务,适应经济全球化的需要,建筑业信息化标准必不可少[16]。制定信息化标准的目标是服务于建筑业信息化,建筑业不仅需要一个完整的信息标准体系框架,还需要完整治理体系,保证信息化标准能够可持续地、正确地建立和实施[17]。

纲要一仅提及制定信息化标准规范体系与编码体系,未涉及建立信息化标准的具体要求。随着建筑业 2002 年《工程建设标准体系》[18]一书的出版为建筑信息化建设提供了标准体系规范,纲要二明确提出完善相关信息化标准的制定,避免低水平的重复开发。纲要三亦提及可结合物联网、云计算、大数据等新信息化技术在建筑行业的应用,研究制定相关标准。2016 年 12 月 2 日,住房和城乡建设部正式发布《建筑信息模型应用统一标准》(GB/ T51212-2016),使得制定建筑业信息化标准有了新的突破,为建筑业信息化的集成化发展奠定了基础。

2.4.4建筑业信息化发展纲要的保障措施
纲要一所提出的保障措施更偏向于行政主管部门以及行业协会对建筑业信息化发展的行业指导作用,适用于解决建筑业信息化的初期建设问题。随着建筑业信息化的进一步发展,纲要二提出的保障措施中除了发挥建设主管部门及行业协会的引导作用外,还提及监督建筑企业建立企业信息化主管制度。对比前两个纲要,纲要三中增加了建立健全信息安全保障体系的保障措施,意识到信息的安全性,推动了建筑业信息化的安全发展。尽管保障措施的制定逐渐完善,但仍缺乏必要的奖惩以及评价措施。

3建议

政策主体的角度。对建筑业企业而言, 面对信息化技术与行业改革大趋势(如装配式建筑、绿色建筑等)的相互“耦合”,建筑业信息化建设的目标不能仅仅局限于企业级的工具性应用, 而应该着眼于通过信息化建设构建新的企业商业模式,形成“数字”模式,更有利于企业的管理与提升。为实现其目标,企业需要作出以下两方面的改进。一方面,各类建筑企业内部应设立独立的信息化管理部门,引进相应的建筑业信息化人才,完善建筑业企业信息化组织体系,致力于构建新的企业商业模式;另一方面,各类建筑企业应投入足够的人力、财力、物力的资源,研究 BIM 信息化技术、物联网等技术的创新应用,率先赢得技术优势,有效地开展信息化建设,满足企业内部对建筑业信息化的需求。未来企业的信息化建设水平既是企业进入高端市场的门槛,也将是企业核心竞争力的重要表现之一。作为引导、监督、监管建筑业信息化建设的行业主管部门,一方面,行业主管部门应及时建立行业信息化评估系统和认证体系以及尽快完善信息标准体系,发挥行业协会的引导机制和监督作用;另一方面,行业主管部门依靠应用物联网、BIM 信息化技术、大数据等信息技术建立建筑工人信息管理平台、诚信管理信息系统,并进行对接。其具有显著影响,不仅可以提高政府监管水平和扩大政府监管的覆盖面,而且有利于规范企业建筑业信息化的发展方向。

政策客体的角度。国产化基础软件和高端应用软件等专项信息技术的不完善性使得企业之间很难实现信息自动交换与共享的情况,易出现企业间“信息孤岛”、“信息断层”等不利现象,且影响企业自身信息系统的建立。针对上述问题,相关企业应自主研究开发适用性、集成性的信息化软件,完善专项信息技术的开发与应用,以达到适用于国内建筑企业信息化的建设、减少从外商采购成本的目的。同时,制定合理的信息化标准,可以规范企业建筑业信息化的建设,完善企业建筑业信息化科学合理的宏观发展规划。

4结语

建筑业信息化纲要是根据我国当时建筑行业信息化发展现状制定的企业信息化建设发展纲要, 反映了建筑业信息化以往取得成果以及未来的发展方向。通过对 3 个纲要政策文本内容的系统梳理, 可以发现:首先,纲要一强调建立一个工具导向型的信息化模式,有利于解决借助信息技术实现建筑业信息化的基础信息化建设问题,实现建筑业信息化从无到有的“跨越式发展”,是企业建筑业信息化建设的跨越式发展。纲要二不仅侧重建筑业信息化对生产的变革,同样重视信息技术与管理模块的融合,重点以完成建筑企业信息化的建设为主,是建筑业信息化的关键部分,也是率先将管理经验应用于信息化的建设当中。纲要三的最终目的是实现建筑业发展的根本性变革,借助信息技术的集成化应用进一步推进建筑业信息化的发展。建筑业信息化纲要对我国建筑业信息化的发展进程给出了基本判断方向,企业以其为依托把握建筑业信息化的宏观发展方向意义重大,是企业实现建筑业信息化建设的纲领性文件。

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